StreamSparkAI

概览/核心摘要 (Executive Summary)

本次培训详细解读了中国财政的“四本账”分析框架，旨在帮助理解当前财政政策的方向和力度。这四本账包括：一般公共预算（一本账，规模最大，主要靠税收）、政府性基金预算（二本账，主要靠土地出让收入和专项债）、国有资本经营预算（三本账，主要靠国有企业利润上缴）和社会保险基金预算（四本账，主要靠社保缴费和财政补贴）。

核心观点包括：
1. 四本账之间存在勾稽关系和资金调拨：二本账和三本账的盈余可以调入一本账，一本账可以补贴四本账。历年结转结余资金也是补充一本账的重要来源。
2. 关键概念辨析：需区分收支（实际发生额）与收支总量（预算平衡概念）、全国收支与本级收支（剔除转移支付）、结转资金（项目未完结转下年用）与结余资金（项目结束剩余可调拨）。
3. 一本账面临收支压力：地方政府财权事权不匹配问题突出，非税收入（特别是金融央企利润上缴）在财政困难年份作用凸显，但其可持续性受上缴能力限制。支出结构向民生和“六保”倾斜，一般性支出压减。中央对地方转移支付是中央支出的主体。
4. 二本账（政府性基金）是地方财政重要补充：高度依赖土地出让收入，资金专款专用。其盈余（尤其是专项债带来的）是调入一本账弥补地方财政缺口的重要来源（2020年预计约2万亿）。
5. 警惕“广义财政支出”的计算误区：简单加总一本账和二本账支出会重复计算二本账调入一本账的部分，导致高估财政支出力度（2020年下半年增速可能被高估12个百分点）。
6. 三本账（国有资本经营）调入一本账规模较小：非金融国企利润上缴后需按比例（2020年34%）调入一本账，但经过两重“节流”，实际调入一本账的规模有限（2020年约1370亿），远小于二本账的调入。
7. 四本账（社保基金）面临结构性缺口：总量上累积盈余在消耗，结构上部分省份（如黑龙江）养老金已“穿户”。短期靠中央调剂，长期需加快全国统筹、划转国资充实社保及延迟退休。
8. 当前财政政策重点在于落实预算：2020年下半年财政力度主要体现在已安排的专项债发行前倾和直达资金机制，新增政策增量空间有限，重点是“保民生”。地方财政短期仍依赖土地出让，长期改革方向是增加地方主体税源和提高直接税比重。

理解四本账及其勾稽关系对于准确判断财政政策力度和方向至关重要，有助于避免对财政数据产生误读。

财政四本账的分析框架方法论

本次培训由华创宏观高措主讲，旨在分析中国财政预算体系，即“四本账”，以应对当前市场对财政政策方向和力度判断的分歧与困惑。理解年初公布的预算草案是获取财政政策关键信息的一手资料。

什么是财政四本账

“四本账”是国家全口径预算体系的通俗说法，由四个账本构成：
* 一本账：一般公共预算
* 2020年预算支出规模：25万亿左右。
* 主要收入来源：税收收入为主的财政收入。
* 二本账：政府性基金预算
* 2020年预算支出规模：13万亿左右。
* 主要收入来源：本级收入（80%以上为土地出让收入）、专项债收入、特别国债收入。
* 三本账：国有资本经营预算
* 2020年预算支出规模：2600亿左右。
* 占比较小。
* 四本账：社会保险基金预算
* 年末滚存：约9万亿。
* 2020年接受一本账调入：约2.16万亿。
* 2020年预算支出规模：约8.23万亿。
* 总支出规模：四本账合计支出规模约四十多万亿，体系庞大。

四本账的基本勾稽关系

• 二本账和三本账当年的盈余可以调出补充一本账。
• 一本账可以通过正常支出补充四本账（社保基金）。
• 历年累积的前两本账（一本账和二本账）的结算结余资金可以作为存量资金调取补充一本账。

理解四本账需要明确的三组基本概念

为避免预算分析中的错误，需明确以下概念：
1. 收支 vs. 收支总量
* 收支：指实际收入和支出值（如月度财政收支数据）。
* 收支总量：指预算账本概念，必须做平。
* 一本账的收入总量与支出总量的差额等于预算赤字。
* 收入总量 = 收入 + 使用结转结余及调入资金。
* 因此，收入 + 使用结转结余及调入资金 + 预算赤字 = 支出总量。
* 这表明支出总量与实际收入的差值（财政缺口）由预算赤字（2020年约3.76万亿）和使用结转结余及调入资金（2020年约3万亿）两部分弥补（合计约6.76万亿实际财政缺口）。
2. 央地收支 vs. 央地本级收支
* 国家存在大额的中央对地方转移支付。
* 任何账本的全国收支不等于中央收支加上地方收支，需剔除转移支付的重复计算部分。
* 剔除重复计算后的收支称为本级收支。
3. 结转资金 vs. 结余资金
* 结转资金：项目当年未用完的钱，下一年继续用于原项目。在原账本使用。
* 结余资金：项目结束确定剩余的钱。可以用来补充和调入预算稳定调节基金，供一本账使用。
* 预算法规定：上一年结转资金可用于下一年项目支出。连续两年结转未用完应转为结余资金管理。
* 2020年预算要求加大各类结转结余资金的盘活使用力度，弥补财政收支缺口。
* 中央和地方的预算稳定调节基金及地方结转结余资金是直接可动用的财政存量资金，是勾稽四本账的重要枢纽。

第一本账：一般公共预算

• 收入总量构成：
  • 全国一般公共预算收入（分为中央和地方本级收入）。
  • 调入资金及使用结转结余。
• 调入资金及使用结转结余：
  • 中央部分：
    • 从中央预算稳定调节基金调入：2020年预算5300亿。
    • 从中央二三本账调入：规模较小（几百亿）。
  • 地方部分：
    • 从二三本账调入：2020年预算2.11万亿（其中三本账约700多亿，主要靠二本账调入约2万亿）。
    • 使用地方结转结余资金：2019年末存量不足2000亿，2020年预计最多0-3000亿。地方弥补缺口主要靠二本账调入。

• 实际收入构成：

  • 税收收入：占比80%以上。复合税制，五大类18种税。
    • 最重要税种：增值税、企业所得税（合计占63%）。
    • 央地关系：中央税、地方税、中央地方共享税。
    • 重要共享税：增值税（央地五五分成）、企业所得税和个人所得税（央地六四分成）。
    • 央地税制改革背景（94年分税制）：地方财政收入占比从44%升至53%（得益于转移支付），但支出比重增长更快（接近91%），导致地方财权事权不匹配，财力持续承压，疫情冲击下困难放大。支出结构体现为民生/六保加强，基建投资性支出可能压缩。
  • 非税收入：广义指除税收外一切政府收入。这里特指一本账非税收入。
    • 跷跷板效应：财政收入压力大的年份，非税收入往往大幅增长（如2015、2019年，未完成预算目标年份）。
    • 关键变量：中央为主的国有资本经营收入（中央收入占90%），主要内涵是特定金融机构和央企上缴利润。
    • 增量贡献：2015年和2019年分别贡献非税收入增量的47%和76%。
    • 特定金融机构/央企范围：未具体公布，估计包括中烟（约1000亿）、财政部/中央汇金履职的24家金融央企（中投、五大行等，约3000-4000亿）、央行利润上缴（约2000亿）。中央层面合计空间约6000-7000亿。
    • 2019年实际值：接近7000亿，基本穷尽当年上缴能力。
    • 2020年预算安排：中央国有资本经营收入预算值仅1400多亿，比去年下降五千多亿。
    • 影响：该单项对非税收入产生负向拉动（可达16个百分点），导致2020年非税收入未必高增，甚至持续负拉动，尽管是财政困难年份。

• 支出总量构成：

  • 全国一本账支出（中央和地方两部分）。
  • 中央一本账超收收入及支出结余（补充中央预算稳定调节基金）。
  • 结转下年支出（较少）。
• 实际支出结构：分为28个分类。
  • 最大三项：教育（15%）、社保就业（13%）、城乡社区（10%）。
  • 政策取向：通过主要支出项目增速判断。
    • 一般公共服务支出：2020年预算-1.8%负增长，体现大力压减一般性支出。
    • 社保就业、卫生健康支出：2020年预算7-9%增长，体现积极应对疫情和就业冲击，“六保”导向。
  • 基建类支出（市场定义）：城乡社区、农林水事务、交通运输支出（合计约25%）。
    • 拉动作用：对当月财政支出拉动非常明显，基本决定支出方向。
    • 具体意义：
      • 交通运输：主要反映中央基建支出力度（跨省公路铁路）。
      • 城乡社区、农林水事务：偏向反映地方支出。
      • 城乡社区：一半直接投向地方基建，是地方基建的直观体现。
      • 农林水事务：20%投向扶贫，受扶贫项干扰，对地方基建强度参考意义较弱。
    • 2020年情况：上半年城乡社区支出增长较低，进度慢（前7月完成42%），下半年可能提速。
• 中央对地方转移支付：
  • 规模巨大：2020年预算高达8.39万亿，占中央支出的60%以上。中央支出主体已变为对地方转移支付。
  • 分类：
    • 一般性转移支付：地方可统筹使用（钱没有限制）。
    • 专项转移支付：中央有宏观目标，地方须按规定用途使用。
  • 2019年口径调整：税收返还并入一般性转移支付；共同财政事权转移支付（含原专项转移支付部分，约3.2万亿）全部并入一般性转移支付。
  • 结果：一般性转移支付占比升至90%以上。
  • 2020年新增安排：特殊转移支付（预算6050亿），用于支持地方财力做“六保”。
• 结转结余资金（一本账）：
  • 中央预算稳定调节基金：
    • 设立背景：2006年设立，应对财政盈余无法结转问题，作为“财政水库”以丰补歉。
    • 资金来源：一本账超收/支出结余；符合特定要求的结转资金（如盘活的3000亿存量资金）。
    • 2020年调入安排：5300亿（由2019年初余额、一本账超收/结余、特定结转资金盘活构成）。
  • 地方结转结余资金：
    • 规模不公布，通过地方结转结余资金项目判断（半透明）。
    • 存量：余额只公布到2017年末，18/19年需估计。
    • 流量：19年预算开始公布“地方财政调入资金及使用结转结余资金”，但未细分调入和使用结转结余。
    • 估算：19年末地方结转结余资金存量已不足2000亿，2020年供地方调入的存量预计最多0-3000亿。地方弥补缺口主要靠二本账调入资金（预算2.11万亿，预计约2万亿）。

第二本账：政府性基金预算

• 把握三个原则：
  • 专款专用：向特定对象征收，用于特定公共事业。与一般公共预算分开。
  • 以收定支：收入基本上大于支出，每年有确定性盈余。
  • 自求平衡：盈余要么结转下年使用（账本内消化），要么当年调出补充一本账（账本间平衡）。
• 收入总量特点：
  • 地方是主体：占比95%左右。
  • 土地出让收入是主体：占二本账收入83%左右。
  • 对地方财政依赖程度高：地方二本账本级收入占地方一本账本级收入比重已达80%。
• 收入（土地出让收入）构成：
  • 毛收入概念：收下即确定用途。
  • 成本性支出（约80%）：征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地开发等。
  • 非成本性支出（约20%）：城市建设、农业农村、保障性安居工程等。
  • 基建角度：成本性支出中的土地开发支出；非成本性支出中的农业农村支出和城市建设支出（合计约占二本账支出的35%）。按9万亿预算，约3万亿可投向基建。
• 支出特点：遵循以收定支和自求平衡原则。
  • 中央层面：政府性基金结算结余超过基金当年收入80%的部分（数十亿规模），补充中央预算稳定调节基金。
  • 地方层面（重要）：
    • 调入一般公共预算资金（调入一本账）：约占75%。
    • 结转下年支出（账本内消化）：约占25%。
  • 相关支出概念：地方政府性基金相关支出包含对一本账的调入（75%）。
• 调入一本账规模：
  • 2015年之前规模小（不到1000亿）。
  • 2015年新增专项债后，二本账收支盈余逐年拉大，调入一本账规模随之快速扩大。
  • 2019年达到1.1万亿。
  • 2020年估算：1.7万亿至2.11万亿（约2万亿），规模巨大。
• 关于“广义财政支出”的谬误：
  • 市场计算方法：一本账支出 + 二本账支出总和。
  • 问题：重复计算了二本账调入一本账的约2万亿部分。
  • 结果：高估全年及下半年广义财政支出目标和增速。
  • 高估程度：按直接加总法，2020年下半年增速约25%，全年约13%。剔除重复计算后，全年约7%，下半年约13%。分别高估12%和7%。
  • 意义：理解预算草案和四本账勾稽关系是准确判断财政力度的根本，避免基本性谬误。

第三本账：国有资本经营预算

• 特点：与二本账类似。
  • 收支平衡原则：盈余主要调入一本账（结转较小）。
  • 不列赤字原则：不能超支。
• 收入总量：
  • 70%以上来自非金融国企利润上缴。
  • 少量股利股息、产权转让收入。
• 支出：结构与二本账支出类似。
• 调出到一本账：
  • 有比例要求：十八届三中全会提出，2020年国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%。2020年实际达到34%，完成指标。
  • 规模较小：过去几年约1000亿，2020年约1370亿。远小于二本账调入规模。
• 概念区分：
  • 国有资本经营预算收入（三本账收入）：来源非金融国企利润上缴。利润先缴入三本账（按0-25%五档标准），再按三本账调出比例（34%）调入一本账。实际交入一本账比例较低（如20%*34%约6.8%）。
  • 国有资本经营收入（一本账非税收入）：来源特定金融机构和央企（中投、五大行、央行）上缴。直接交入一本账弥补缺口。
  • 重要性对比：国有资本经营收入（一本账非税）直接弥补一本账缺口，重要性远高于整个国有资本经营预算收入。2020年该项预算大幅下降（比去年少五千多亿），是今年非税收入负拉动原因。
  • 未来改革方向：提高三本账国有资本经营收益上缴比例，更好实现非金融国企利润全民共享。

第四本账：社会保险基金预算

• 基本原则：
  • 一本账支出可以补贴四本账（2020年补贴2.16万亿）。
  • 四本账累积盈余（约9万亿）不能调出补充一本账。只能接受调入，不能调出。
• 收入端：
  • 保险费收入：约占70%。
  • 财政补贴：约占20%以上。
  • 具体项目：养老保险为主（占69%），医疗保险占27%。
• 支出端：
  • 与收入端比例匹配：约70%用于养老保险，20%多用于医疗保险。
  • 养老和医疗保险是社保收支主体。
• 收支缺口：
  • 剔除一本账补贴，2013年起已出现缺口。
  • 2020年即便计入补贴，名义上也出现缺口。
  • 总量：社保基金累积盈余（家底）在不断消耗。
• 结构性矛盾：
  • 人社部提法：养老金审计结构性矛盾。
  • 衡量指标：养老金累计结余可支付月数。
  • 现状：低于9个月基准线省份11个，低于3个月警戒线省份3个。黑龙江已“穿户”，需依靠中央调剂发放养老金。
  • 结构性矛盾比总量盈余削减更值得担忧。
• 应对收支缺口方向：
  • 加快养老保险全国统筹：解决省际结构性矛盾，让盈余省份资金调剂给缺口省份。
  • 加快国资划转：从三本账入手，充实社保基金家底。
  • 调整退休年龄：应对人口老龄化。

四本账勾稽关系图（成果呈现）

该图展示了四本账的主要勾稽关系，分为左、中、右三部分，对应三个关键词：
* 左边（调入）：二本账/三本账盈余调入一本账。
* 二本账结转补充中央预算稳定调节基金（中央二本账调入，规模小）。
* 二本账盈余调入一般公共预算（地方二本账调入，规模大，2020年预计约2万亿）。
* 三本账盈余调入一本账（规模小，2020年约1370亿）。
* 中间（使用）：结转结余资金和一本账收入总量。
* 中央预算稳定调节基金调入（2020年5300亿）补充中央收支缺口。
* 地方结转结余资金使用（2020年余量不多，预计2000-3000亿）。
* 右边（补充）：一本账支出总量和四本账收入。
* 一本账超收/结余及特定结转资金盘活补充结转结余资金（预算稳定调节基金）。
* 一本账通过实际支出补充四本账收入（2020年2.16万亿）。

建议结合该图和概念，对照财政决算数据，理解四本账勾稽，判断财政政策力度。

交流互动环节总结

• Q1：当前积极财政政策如何更有效？还有哪些财政空间？
  • A1：下半年总体基调非“大干快上”，难有明显政策增量。重点在于落实预算草案已提出的安排（如新增专项债、2万亿直达基层机制）。空间有限，主要靠按部就班完成预算。
• Q2：如何研究国外财政体系并比较？
  • A2：中国财政体系与政体、央地关系紧密，有特殊性。横向可比性弱，更需立足本国国情分析。若硬要比，德国或日本可能更具参考性。
• Q3：今年国家发债结构和使用情况？
  • A3：主要增量是新增专项债（2020年目标3.75万亿，增1.6万亿）。
    • 节奏：大幅前倾（1月、5月大规模发行），利于项目早开展。
    • 投向：投向广义基建比例比去年高（去年65%投向土地/棚改，今年前7月60-80%投向基建）。
    • 边际变化：需关注9-10月，棚改专项债已重启发行（8月新增棚改专项债占新增专项债25%），非基建投向比例可能有所上升（到60%以下），但整体投向基建力度同比仍明显上升。
• Q4：明年上半年财政倾斜方向/领域？
  • A4：取决于明年预算草案。今年整体向民生领域倾斜（如2万亿直达资金75%投向民生）。明年取决于疫情情况（若疫情支出增多，继续向卫生健康倾斜）和稳增长目标（若倾向保增速，可能向基建倾斜）。目前看，保民生是今年基调。明年需结合年底和预算草案具体分析。
• Q5：房住不炒下地方财政收入减少趋势，未来央地税源/收入如何分配？
  • A5：是当前财政关注问题（刘坤部长撰文提及）。改革趋势是增加地方主体税源，提高地方积极性，增加直接税比重。
  • 短期地方对策：增加优质地块出让（如二线城市集中出让），弥补土地出让收入缺口（1-7月土地出让收入增长7.9%，超预算目标-3%）。短期对土地财政依赖仍大。
  • 长期方向：梳理央地关系，税源本地化，提高直接税比重。可借鉴发达国家经验。
• Q6：养老金结余少/负数的省份未来如何发放？靠其他省份转移吗？
  • A6：目前靠中央养老金调剂制度（2017年开始，4%调剂比例）。从盈余省份（北京、广东）调剂给结余少/负数省份（黑龙江）。
  • 长期：需实现社保全国统筹（目前省级统筹尚不充分），提高统筹级别，解决结构性矛盾。短期靠中央调剂，长期靠真正全国统筹。